El Consejo de las Autonomías

Artículo publicado por José Alberto León Alonso en El Día el 15/11/15.

En el libro Por qué fracasan las naciones, de Acemoglu y Robinson, los autores concluyen que los países crecen económicamente si son capaces de crear “instituciones bien diseñadas que, en lo político, garanticen la participación y el pluralismo.” De otra manera acaban estancándose, de ahí la importancia económica del análisis de las instituciones. El desfase entre la actual configuración del Senado y la realidad jurídico-política del Estado de las Autonomías hace inaplazable emprender su reforma, pues constituye un claro ejemplo de institución mal diseñada. 

En todo Estado políticamente descentralizado es necesario un órgano de vertebración de los niveles de gobierno en los que se articula el poder público, un órgano a través del cual se posibilite la participación de los entes territoriales en la política general del Estado, que facilite la integración y cooperación territorial y promueva la solidaridad. Nuestro Senado actual no es ese órgano. Ciudadanos ha propuesto suprimir el Senado y crear un Consejo de Presidentes de las Comunidades Autónomas (CC.AA.). Proponen que éstas participen de manera efectiva en el gobierno de la nación a través de los Presidentes de Comunidades, con un voto ponderado en función de la población de la respectiva Comunidad, y que sea competente para la aprobación, en segunda lectura, con el voto mayoritario de sus miembros, de las leyes más directamente relacionadas con la organización territorial del Estado. En caso de discrepancia con el Congreso de los Diputados, prevalecería lo decidido por éste.

Coincido con Ciudadanos en la necesidad de la reforma del Senado. Sin embargo, discrepo de la solución de un Consejo de Presidentes. Mi propuesta, que se puede encontrar desarrollada en mi libro Una reforma territorial para España, propone crear un nuevo órgano con unas nuevas funciones y composición diferente de la actual, que denominaría Consejo de las Autonomías, a semejanza del Consejo Federal (Bundesrat) alemán que representa a los länder, o del Consejo de los Estados de Suiza, donde están representados los ejecutivos de los cantones. El Consejo de las Autonomías sería el eslabón que uniría al Estado y a las CC.AA. pues debería asegurar que, a pesar de la división de tareas, no se llegue a la actual encontrada oposición entre Estado y autonomías. Estaría compuesto por representantes de las CC.AA., aunque no únicamente por sus Presidentes que, sinceramente, no creo que destaquen por sus virtudes como legisladores. Cada región tendría tres representantes y uno más por cada dos millones de habitantes, lo que totalizaría un Pleno de apenas 70 miembros muy operativo en el que podría participar, según los asuntos a tratar, cualquier miembro de los gobiernos autonómicos, que tendrían por lo tanto una doble función: ejercerían simultáneamente un cargo en su Comunidad Autónoma y otro en el Estado, asumiendo una vasta responsabilidad política. Serían a un tiempo políticos regionales y nacionales, lo que ayudaría a que cambiasen la mentalidad de constante enfrentamiento con el Estado y sus instituciones, a los que ven como algo ajeno. Sus actividades en el Consejo no estarían retribuidas, pues ya cobran de su Comunidad Autónoma. 

El Consejo se reuniría en sesión plenaria pública generalmente cada tres o cuatro semanas, aunque entre sesiones existiría una comisión permanente y otras técnicas. Cada moción se debatiría primero en las comisiones, a las que asistirían los Consejeros o Directores Generales del ramo, e incluso funcionarios de las consejerías que actuarían por encargo de éstos, analizando las mociones. A diferencia de la propuesta de Ciudadanos, el Presidente del Gobierno y los Ministros tendrían el derecho de participar con voz pero sin voto en las sesiones e incluso enviar delegados, es decir, funcionarios de los Ministerios, de modo que los respectivos expertos de los Ejecutivos del Estado y de las CC.AA intercambiarían de forma fluida buenas prácticas e información de todo tipo, facilitando su necesaria cooperación. Así que en ellas tendría lugar una parte del constante diálogo y cooperación entre el Estado y las CC.AA., que tanta falta hace. 

Las funciones del nuevo Consejo de las Autonomías se limitarían a las normas de interés autonómico, de modo que únicamente éstas deberían remitirse al Consejo, mientras que el resto se aprobaría directamente en el Congreso, acelerando su tramitación. Así, el Consejo de las Autonomías no ejercería la función de control del Gobierno, que correspondería al Congreso en exclusiva, pues es en esa cámara en la que los ciudadanos y la soberanía popular estarían representados, ya que en el Consejo estarían representados los gobiernos autonómicos, no el pueblo. Tampoco participarían en la aprobación de las leyes de competencia exclusiva del Estado.

Además de las normas de interés autonómico, el Consejo debería aprobar las reformas constitucionales, que en todos los países descentralizados requieren de la aprobación de la cámara territorial, así como designar representantes autonómicos en la delegación española ante la UE, para participar en las negociaciones europeas en los asuntos de su incumbencia. El Consejo no podría modificar las leyes procedentes del Congreso, sino únicamente aprobarlas o rechazarlas. Pero si las rechazara, el Congreso debería levantar el veto autonómico con una mayoría cualificada del mismo grado (simple, absoluta o reforzada) que la que se opone en el Consejo. De esta forma, la opinión del Consejo no podría ser desoída constantemente, a menos que la mayoría del Congreso fuese tan cualificada como la del Consejo.

En general, la propuesta de Ciudadanos me parece una buena idea, aunque con los retoques mencionados. El Senado actual no ha servido para resolver las tensiones territoriales, ni siquiera para debatirlas, y es preciso articular la participación de las CC.AA. -como partes- en el proceso de formación de la voluntad del Estado –como todo-, para evitar las actuales desafecciones y deslealtades institucionales.